Instrumentos de gestión ambiental: la perspectiva del Ministerio de Agricultura

Introducción Con la promulgación de la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N° 19.300), en 1994, se dio inicio en el país a una etapa cualitativamente distinta en materia ambiental. La institucionalidad que se crea con dicha Ley, así como los instrumentos de gestión ambiental que toman cuerpo, entregaron en la política nacional una señal de modernidad en el manejo de nuestros recursos naturales que, sin lugar a dudas, ha rendido sus dividendos en la mejor inserción de nuestra economía, tanto para nuestra producción exportable, como para entregar certidumbres y normativa más ordenada para los inversionistas, nacionales y extranjeros.Los principales instrumentos de gestión ambiental que surgen con la Ley son el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que tiene un enfoque preventivo caso a caso; las Normas Ambientales, con una visión preventiva, pero más genérica, y los Planes de Descontaminación Ambiental, que operan con una lógica de reparación. Asimismo, como parte de las políticas sectoriales ambientales surgidas después de la promulgación de la Ley, cabe resaltar los Acuerdos de Producción Limpia y la línea de Política de Estado para la Agricultura denominada Agricultura Limpia y de Calidad. Estos dos últimos instrumentos tienen un componente mucho más vinculado al quehacer productivo de la industria nacional, y por tanto descansan más en el fomento que en la regulación, en comparación con las herramientas promulgadas en la Ley 19.300.Más allá del alcance multisectorial que la aplicación de los instrumentos mencionados han tenido sobre la economía y el medio ambiente nacional en su conjunto, éstos presentan ciertos efectos en el sector silvoagropecuario propiamente tal. Instrumentos como los Planes de Descontaminación hasta hoy no se han traducido en acciones concretas de gran envergadura en la producción silvoagropecuaria ni en los recursos naturales que dan sustento a esta rama de la economía. Así también la definición de normas ambientales hasta ahora ha sido desarrollada más bien sobre los sectores industria, minería y sanitarios; y de éstas sólo algunas normas de contaminación de aire se aplican sobre zonas sensibles en la agricultura (como las normas de emisión y calidad del aire para el Valle del Huasco). Otra norma que será relevante para el sector silvoagropecuario es la norma secundaria1 de calidad de aguas superficiales, la que en la actualidad se encuentra en fase de implementación.La finalidad del presente artículo es realizar un análisis preliminar acerca del efecto que a la fecha han tenido, así como de las oportunidades y dificultades que a mediano plazo podría presentar, la operación de dos de los principales instrumentos de gestión ambiental desarrollados en los últimos años: los Acuerdos de Producción Limpia y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.La Política Nacional de Fomento a la Producción Limpia 2001-2005, aprobada por el Consejo Nacional creado para estos efectos el 7 de julio de 2001 (D.S. N° 414 del 29.11.2001), señala que el país ha promovido e implementado una Política de Fomento a la Producción Limpia, basada en la convergencia de visiones entre agentes públicos, especialmente reguladores y fiscalizadores, y privados, incluyendo al sector sindical, orientada a resolver los desafíos de la gestión ambiental que deben enfrentar las empresas, tanto en su relación con el medio ambiente en general, como con las condiciones sanitarias y de seguridad en los lugares de trabajo. Desde el punto de vista de la gestión pública, se concibe como el eslabón que articula la política ambiental con la política de desarrollo productivo.El objetivo de la Política de Producción Limpia es generar y consolidar una masa crítica de actores públicos y privados que produzcan en forma limpia y promuevan el uso de esta estrategia, con el fin de minimizar emisiones y/o descargas hacia el ambiente, reduciendo riesgos para la salud humana y ambiental, y aumentando simultáneamente la competitividad de las empresas.El proceso de llegar a producir en forma limpia implica abarcar el conjunto de condiciones ambientales dentro de la empresa, que incluyen la tecnología, los procesos, la organización del trabajo, la disminución de residuos y la capacitación. Esta estrategia es uno de los factores clave para lograr el tipo de calidad, eficiencia y competitividad que hoy los mercados globalizados, y crecientemente nuestro propio mercado interno, exigen al sistema productivo nacional.El principal resultado de la aplicación de esta Política han sido los Acuerdos de Producción Limpia, de los cuales existen dos tipos: los Acuerdos Marco y los Acuerdos de Producción Limpia propiamente tales.Los Acuerdos de Producción Limpia involucran sólo a un sector industrial e incluyen un diagnóstico sectorial y por empresa, tipificación y búsqueda de soluciones con acciones concretas y, finalmente, metas con resultados medibles. A la fecha se han suscrito ocho de estos acuerdos, incorporando a más de trescientas empresas, de los siguientes sectores productivos: celulosa, fundiciones, industria química (RILES y envases), construcción, productores de cerdos, aserraderos y hortofrutícola.Los Acuerdo Marco involucran a más de un sector industrial, e incorporan la búsqueda de caminos de solución y un diagnóstico multisectorial. A la fecha se han suscrito tres, con los sectores agroindustria-alimentos, gran minería y envases y embalajes.Los Acuerdos de Producción Limpia (APL) se han creado como un instrumento de fomento para la aplicación de tecnologías limpias y una gestión de producción limpia, que ha permitido fomentar tanto el cumplimiento de las normas ambientales como ir más allá de las normas vigentes. Esta experiencia se ha constituido en una ampliación de los instrumentos de política y gestión ambiental.Estos APL son coordinados por el Consejo Nacional de Producción Limpia, del Ministerio de Economía, donde participan agentes públicos y privados, dependiendo del Acuerdo en cuestión. Dentro del sector público, han sido partícipes los servicios de salud, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), entre otros. En tanto, del sector privado han participado la Asociación de Productores de Cerdo (ASPROCER), la Corporación Chilena de la Madera (CORMA), la Asociación de Exportadores de Chile (ASOEX) y la Federación de Productores de Frutas (FEDEFRUTA). Desde el punto de vista de la gestión pública, este instrumento ha permitido coordinar estas diversas instituciones con funciones diferentes, como son las actividades reguladora, fiscalizadora y de fomento.Es interesante notar que el convenio suscrito entre el Gobierno de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la ejecución del Programa de Innovación Tecnológica contempla un Subprograma de Gestión Ambiental en el Sector Productivo, que se refiere a Producción Limpia y que cuenta con fondos para los años 2001 a 2005 de aproximadamente US$ 36 millones. Paralelamente la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) ha diseñado la Línea de Apoyo en Materia Medioambiental, que se compone de dos instrumentos, a saber, el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) de especialidad producción limpia y el Programa de Apoyo a la Preinversión. Con esto se busca proveer a las empresas del cofinanciamiento necesario para incorporar en sus procesos y sistemas de gestión los conceptos de producción limpia, apoyando tanto la incorporación de la gestión blanda como la toma de decisiones en materia de proyectos de inversión.La Política también busca el desarrollo de otros incentivos, aparte de los financieros, para el fomento y desarrollo de la producción limpia. Entre las líneas propuestas, podemos mencionar aquélla relacionada con el diseño de un sistema de certificación y sello para la producción limpia, que permita distinguir en el mercado aquellos productos en los cuales se ha utilizado gestión y tecnologías limpias, de modo tal que en la práctica sea un elemento diferenciador para las empresas.La priorización de los sectores beneficiados con el instrumento APL se realiza en base al nivel contaminación ambiental que posee actualmente el sector solicitante. Ciertos subsectores de la agricultura, como los productores orgánicos, no están de acuerdo con este criterio, pues la agricultura orgánica ha quedado excluida de este reconocimiento, por no constituir un rubro contaminante.El Ministerio de Agricultura ha suscrito tres Acuerdos de Producción Limpia y dos de los Acuerdos Marco mencionados. Estos últimos involucran al sector minero, el que trabajará, entre otras áreas, las siguientes: potencial de generación de aguas ácidas, cierre y abandono de faenas mineras, uso eficiente del agua y tratamiento de residuos líquidos industriales; y al sector exportador agroindustrial y alimenticio, que abordará entre otras las siguientes materias: uso y manejo de agroquímicos (plaguicidas, fertilizantes, controladores de crecimiento y preservantes) y eficiencia en el uso del agua.En tanto, los Acuerdos de Producción Limpia suscritos involucran a los sectores productores de cerdo, aserraderos y hortofrutícola.El primer Acuerdo de Producción Limpia suscrito fue con el sector de productores de cerdos, y se elaboró con la participación del Consejo Nacional de Producción Limpia, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, los servicios de salud regionales, CORFO, CONAMA, SAG, Asociación de Productores de Cerdo y empresas productoras de cerdo de las regiones Metropolitana y V a VIII.El proceso se inició cuando los productores detectaron problemas ambientales que querían solucionar para dar cumplimiento a los requerimientos de las autoridades, lo que les permitiría optar a nuevos mercados y orientar adecuadamente sus inversiones. La etapa de elaboración del Acuerdo tomó 18 meses. En primer lugar se realizó un diagnóstico detallado del sector, se buscaron alternativas metodológicas y/o de manejo compatibles cultural y económicamente con el sector, se socializaron las soluciones y se coordinó su ejecución. Al finalizar esta etapa se obtuvieron dos productos de gran utilidad: una guía aprobada por los servicios de salud, en la que se indica el manejo adecuado de los residuos para evitar la proliferación de olores y vectores, y un procedimiento de coordinación entre la Superintendencia de Servicios Sanitarios y el Servicio Agrícola y Ganadero, para realizar un Plan de Manejo Agronómico (PMA), que en este caso consiste básicamente en un plan de gestión de guano y purines.De acuerdo a información del Consejo Nacional de Producción Limpia, los APL han tenido impactos positivos tanto en la gestión pública como en el mejoramiento de las condiciones ambientales de los sectores productivos. A modo de ejemplo se puede mencionar que una evaluación preliminar de este Acuerdo, realizada por el Ministerio de Economía en enero de este año3, indica un 89% de eficacia en el cumplimiento promedio de las metas comprometidas por parte de las 34 empresas involucradas.El APL suscrito con el sector aserraderos aborda temas de manejo de plaguicidas y gestión de residuos. El otro APL mencionado se refiere a la implementación de buenas prácticas agrícolas en el sector hortofrutícola. Este Acuerdo busca implementar, fomentar y difundir las buenas prácticas agrícolas en relación con el almacenaje, manejo y aplicación de plaguicidas, higiene y calidad alimentaria, seguridad laboral y protección del medio ambiente.Si bien con los productores de ganadería bovina no se han suscrito acuerdos, sí se elaboraron, en el marco de la Política de Producción Limpia, guías para las buenas prácticas ambientales, destinadas a productores de leche de la zona central. Esta guía se utilizará como documento base de discusión para iniciativas por desarrollar en la zona sur del país.En síntesis, el balance de la gestión en los APL, por parte del Ministerio de Agricultura, específicamente del Servicio Agrícola y Ganadero, ha sido positivo, en tanto ha permitido contar con planes de manejo, los que resultan ser una buena guía para la gestión sustentable de la empresa. El aspecto negativo podría ser la tendencia que hubo en algunas empresas a considerar que al suscribir un APL no cabía la fiscalización ni sanciones en caso de incumplimiento de la normativa ambiental.En la actualidad se está en etapa de elaboración de dos acuerdos vinculados al sector pecuario: uno referente a carnes rojas, el que involucraría tanto a la producción ganadera como a la industria procesadora, y un acuerdo de segunda etapa con los productores de cerdo. Este último se haría cargo de variables vinculadas, además de los temas ambientales, a aspectos de Buenas Prácticas Ganaderas.Para el desarrollo de la Política de Estado para la Agricultura 2000-2010, en su eje Agricultura Limpia y de Calidad, los Acuerdos de Producción Limpia son un instrumento de gestión que, por ser de carácter voluntario y participativo e incorporar incluso la implementación de sistemas de certificación, puede constituirse en una importante herramienta de coordinación público-privada, que facilite el desarrollo de sistemas de gestión sustentables.Este instrumento, definido en la Ley General de Bases del Medio Ambiente, ha permitido al sector ambiental, para ciertos proyectos o actividades de inversión, avanzar en tres aspectos: incorporar la dimensión ambiental desde la gestación del proyecto o actividad, realizar una evaluación integral del mismo y permitir una organizada participación ciudadana. En tanto, para el sector productor ha significado contar con una "ventanilla única" a través de la cual se otorgan los permisos ambientales sectoriales, a la vez que se toma la decisión respecto de su proyecto o actividad.Existen dos formas mediante las cuales se ingresa al SEIA: a través de una Declaración de Impacto Ambiental5 (DIA) o de un Estudio de Impacto Ambiental6 (EIA), dependiendo de la magnitud de los posibles impactos, características o circunstancias del proyecto en cuestión.La tipología de proyectos del sector silvoagropecuario que deben someterse al Sistema se refieren, por un lado, a actividades de agregación de valor, como agroindustrias, mataderos, industrias de celulosa, pasta de papel y papel, plantas astilladoras, elaboradoras de madera y aserraderos, todas de dimensiones industriales. Por otro lado, también los siguientes proyectos o actividades referidas a producción primaria deben ingresar al Sistema: planteles y establos de crianza; lechería y engorda de animales; desarrollo o explotación forestal en suelos frágiles, en terrenos cubiertos de bosque nativo, todos de dimensiones industriales; así como aplicación masiva de productos químicos en áreas urbanas o zonas rurales próximas a centros poblados o a cursos o masas de aguas que puedan ser afectadas.Se entenderá que estos proyectos o actividades son de dimensiones industriales cuando se trate de:Se entenderá por aplicación masiva de productos químicos, los planes y programas destinados a prevenir la aparición o brote de plagas o pestes, así como también aquellos planes y programas operacionales destinados a erradicar la presencia de plagas cuarentenarias ante emergencias fitosanitarias, que se efectúen por vía aérea sobre una superficie igual o superior a mil hectáreas. Asimismo, se entenderá que las aplicaciones en zonas rurales son próximas cuando se realicen a una distancia inferior a cinco kilómetros de centros poblados o a cursos o masas de aguas. El número total de proyectos del sector silvoagropecuario ingresados hasta la fecha7 es de 119, correspondiendo 106 de ellos al sector agropecuario y 13 al forestal. Para el sector agropecuario, los proyectos se concentran principalmente en la Región Metropolitana y, en segundo lugar, en la VI región. En tanto, en el sector forestal, cinco de ellos se localizan en la VIII región, tres en la VII y tres en la X regiones. Aproximadamente el 45% de los proyectos corresponden a actividades de agregación de valor.Cabe hacer notar que el sector silvoagropecuario tiene una baja participación en el valor total de la inversión involucrada en el Sistema. A modo de ejemplo, en el año 2001, la inversión total correspondiente a los 1.450 proyectos ingresados al Sistema8 fue de US$ 23.274 millones, participando el sector silvoagropecuario con el 0,7% de la misma ( S$ 168 millones9). Cabe destacar que los principales sectores que concentran la inversión son la minería, con 47%; pesca y acuicultura, con 21%, e instalaciones fabriles varias, con 15%.El sector productor silvoagropecuario puede participar desde dos ángulos en el Sistema. Uno es como titular de un proyecto, como ha sido el caso del Proyecto Cascada en la X región y de otros de menor conocimiento público (planteles de cerdos y aves, entre otros); y un segundo ángulo es como ciudadano, en que se utiliza el procedimiento de participación ciudadana del Sistema para proteger y defender sus intereses de los impactos de los proyectos o actividades en evaluación, como han sido los casos de los rellenos sanitarios Santa Marta y San Carlos, y la Central Hidroeléctrica Totihue, entre otros.Haciendo un balance costo-beneficio de la existencia del Sistema para el sector silvoagropecuario, en cuanto a producción primaria, éste ha sido positivo, ya que las iniciativas que se han incorporado como proponentes al Sistema lo hacen vía Declaración de Impacto Ambiental (la que resulta ser de costo moderado y carece de proceso de participación ciudadana) y, en el otro lado, ha permitido la modificación o rechazo de proyectos industriales que afectaban negativamente al sector. Organizaciones locales de agricultores, así como las federaciones de productores de vinos y frutas, han sido activos participantes de estos procesos.1Una norma secundaria de calidad ambiental es aquella que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente puede constituir un riesgo para la protección o conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza.2Agradecemos a la Sra. Zandra Monreal, del Servicio Agrícola y Ganadero, por su gentil colaboración en la entrega de información respecto a los Acuerdos de Producción Limpia.3Este Acuerdo terminó en diciembre del 2001 y actualmente el Ministerio de Economía se encuentra realizando la evaluación final del grado de cumplimiento e impacto de este Acuerdo.

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Elaboración de la línea base del Programa "Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios". Informe final. Consultoría ODEPA
Autor(es):
Pontificia Universidad Católica de Chile. Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal. Departamento de Economía Agraria
Fecha de Publicación:
2012-08-01
SEIA: instrumento de gestión ambiental en el sector silvoagropecuario.
Autor(es):
Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (Odepa)
Fecha de Publicación:
2013-09-26