Evaluación económica del Proyecto de Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal

Introducción Chile tiene aproximadamente 13,4 millones de hectáreas de bosque nativo. Se estima que cerca del 25% de estos bosques se debería orientar a la preservación ecológica, un 35% se debería destinar preferentemente a la protección del medioambiente y alrededor de un 40% de la superficie podría tener un uso principalmente productivo1. De las aproximadamente 5,3 millones de hectáreas de bosque nativo productivo, 25% corresponde al tipo forestal Siempreverde, 25% al tipo Roble-Raulí-Coihue y 20% a Lenga. Estos tipos forestales contienen los bosques con mejores opciones de manejo, estimándose que al menos 50mil hectáreas podrían ser intervenidas anualmente dentro de un esquema de manejo sustentable.Diversas evaluaciones económicas, realizadas para determinar la conveniencia de manejar los bosques productivos de los tipos forestales señalados anteriormente, indican que es posible obtener una rentabilidad privada atractiva en los casos con mejor condición de desarrollo, aunque su conveniencia es cuestionable en los bosques muy deteriorados en términos madereros. No obstante lo anterior, los bosques nativos, independientemente de su estado, tienen en la actualidad un uso mayoritariamente orientado a la extracción de leña o simplemente se encuentran abandonados.Esta situación se debe, en parte, a la existencia de problemas económicos estructurales que influyen más en las decisiones de manejo que la rentabilidad financiera de cada bosque evaluado en forma aislada. Los principales problemas estructurales son la inexistencia de mercados estables para los productos forestales nativos, el considerable nivel de capital de trabajo requerido y la carencia de información precisa relacionada con el desarrollo de los bosques manejados.Además, las externalidades positivas del bosque nativo generan un conflicto de uso, debido a la diferencia de rentabilidad efectiva que perciben los propietarios y la sociedad en torno a este recurso. De hecho, la carencia de un acuerdo nacional sobre el uso adecuado del bosque nativo ha dificultado la realización de proyectos industriales. Producto de ello, propietarios que podrían estar manejando apropiadamente sus bosques productivos no se han interesado en esta alternativa, con la consecuente pérdida de empleo rural. Por otra parte, no existen estímulos económicos para que los agentes privados destinen áreas boscosas a protección y preservación. Esto conlleva una pérdida de valor social, porque no se materializan acciones que permitirían conservar mejor algunos recursos ecológicos vulnerables.La situación descrita anteriormente tiene un efecto negativo en el nivel de riqueza potencial del país, debido al abandono o uso inapropiado de un valioso patrimonio natural. Por consiguiente, se considera recomendable que el Estado asuma un rol subsidiario para solucionar este problema, creando para ello un fondo público destinado a fomentar la recuperación y el manejo del bosque nativo. En efecto, tal fondo de fomento está contemplado en el nuevo proyecto de ley del bosque nativo, en conjunto con la aplicación de planes de manejo forestal a nivel predial, que tienen un horizonte de planificación suficientemente largo para garantizar la sustentabilidad de los beneficios directos e indirectos derivados del uso y existencia del bosque.A continuación se presenta un método para evaluar económicamente el manejo del bosque nativo y se establecen los criterios que determinan la eficiencia del fondo de fomento considerado en el proyecto de ley. Posteriormente, se presentan los resultados correspondientes a una evaluación económica a priori, de carácter preliminar, realizada para un caso representativo del recurso forestal que potencialmente se acogería a la ley en cuestión. ODEPA, en conjunto con CONAF, realizó esta evaluación con el propósito de obtener información que permitiera analizar la conveniencia económica del fomento al bosque nativo, visto como una inversión pública. Al final del documento se presentan algunos comentarios relacionados con los resultados de este estudio preliminar.Se puede definir Manejo Forestal como el conjunto de intervenciones silvícolas y actividades de cosecha que permiten cumplir los objetivos establecidos para el uso de un bosque. En este sentido, todo esquema de manejo forestal tiene asociado un flujo de caja, determinado por el valor de los bienes y servicios que se obtendrán del bosque en sus distintos estados de desarrollo, y por el costo asociado a las intervenciones que se realizarán en él. Por consiguiente, desde la perspectiva económica, corresponde evaluar cada esquema de manejo como un proyecto de inversión específico, cuyo propósito es asignar determinados recursos (capital, trabajo y tiempo) para incrementar los beneficios que se obtendrán de un bosque en particular.La evaluación económica de proyectos de inversión proporciona criterios objetivos e indicadores comparables para analizar la eficiencia, tanto a nivel privado como social, de asignar determinados recursos a una actividad específica, cuyos beneficios se obtienen con posterioridad al momento de la inversión. En el caso del manejo forestal, mediante estos criterios e indicadores es posible responder diversas preguntas relacionadas con la conveniencia de utilizar e inmovilizar recursos por un tiempo prolongado, tales como: ¿es más rentable invertir en un cierto esquema de manejo que en un proyecto alternativo? y ¿rendirá el bosque manejado una cantidad suficiente de bienes y servicios que justifique los costos privados y sociales?Para tomar decisiones de manejo económicamente correctas es fundamental saber qué realmente aporta un determinado esquema de manejo forestal en relación con el uso y condición resultante del bosque. Por ello, la evaluación de un esquema de manejo, como proyecto de inversión, se basa en los siguientes elementos:El VAN marginal define la rentabilidad efectiva del proyecto de manejo forestal. Una inversión es atractiva si el VAN marginal es positivo, pues esto indica que los nuevos recursos asignados al manejo del bosque generan un valor presente mayor que su costo de oportunidad actualizado. Por el contrario, no es conveniente invertir en la realización de esquemas de manejo que tienen una rentabilidad efectiva negativa.El concepto de VAN marginal se aplica tanto a la evaluación privada como social de un proyecto de manejo forestal. En cada caso, se debe comparar la situación con y sin manejo considerando todos los elementos correspondientes al tipo de evaluación realizada. En particular, para una adecuada evaluación social se debe considerar el valor económico total de los recursos naturales involucrados3. Además, es fundamental considerar un horizonte suficientemente largo que permita registrar todos los costos asociados a las intervenciones, así como capturar todos los beneficios directos e indirectos derivados del uso y existencia del bosque.Debido a los distintos elementos considerados en la evaluación privada y social de un proyecto, las decisiones que interesan a los agentes productivos no siempre coinciden con el interés de la sociedad, como consecuencia de las externalidades y efectos indirectos (en el caso forestal, esto hace que el VAN marginal social difiera del privado). En un contexto económico, tales discrepancias se resuelven mediante la aplicación de impuestos o subsidios. Los impuestos se aplican para desincentivar a los agentes productivos de realizar actividades que generan externalidades negativas, mientras que los subsidios pretenden motivar el desarrollo de actividades que tienen un valor social positivo, pero que no proporcionan una rentabilidad privada suficientemente atractiva. En un contexto legal, las discrepancias entre el interés privado y el interés social se resuelven mediante normas que regulan el uso de los recursos productivos.El proyecto de ley para la recuperación y el manejo del bosque nativo contempla bonificar las actividades del plan de manejo que tienen una rentabilidad social positiva, pero cuyo costo supera los beneficios desde la perspectiva económica privada4. Para lograr una adecuada eficiencia del gasto público, se revisará en forma periódica el nivel mínimo de incentivos necesarios para que los agentes privados materialicen las actividades de interés social. El monto de las bonificaciones será diferenciado según zona, tipo forestal y estado de desarrollo del bosque, lo que permitirá orientar el gasto público hacia las situaciones que demuestran tener mejor rentabilidad social.Para realizar una evaluación económica es necesario proyectar qué tipo y cantidad de recursos forestales se acogerán a la ley en el tiempo. Esta información, junto con la definición de los esquemas de manejo, permite determinar la superficie que será intervenida anualmente durante el horizonte de evaluación que le corresponde a la ley de fomento5.La Tabla 1 presenta la distribución de la superficie que se acogería a la ley de bosque nativo, según las categorías de producción, protección y preservación. Se presentan los valores correspondientes a años representativos dentro del horizonte de evaluación.Aplicando parámetros de crecimiento y productividad es posible estimar el volumen de madera que se obtendría en el tiempo como consecuencia del manejo de los bosques. La siguiente tabla presenta los valores estimados de madera aserrable y pulpable para años representativos.La evaluación económica privada del efecto de la ley de fomento se obtiene directamente del flujo de caja proyectado a partir de los costos e ingresos asociados a las actividades de manejo del bosque nativo. A continuación se presentan los valores estimados por este estudio.Para realizar una evaluación financiera desde la perspectiva fiscal, es necesario determinar el monto de las bonificaciones y los costos requeridos para implementar la ley de bosque nativo, así como los ingresos asociados al pago de impuestos. Los valores estimados se presentan en la siguiente tabla.La Tabla 5 presenta el nivel de empleo directo asociado a las actividades de manejo del bosque, los empleos directos que se generarían como consecuencia de la industrialización de la madera y los empleos indirectos.Para efectos de la evaluación social, se corrigió el costo asociado al empleo rural en actividades de manejo del bosque utilizando el factor propuesto por MIDEPLAN para la mano de obra no calificada. Dado que es muy difícil valorar los beneficios ambientales asociados a la ley de bosque nativo, éstos no se incluyeron en la evaluación económica-social, aunque ciertamente son una externalidad positiva que hacen aún más conveniente esta ley, al analizarla como un proyecto de inversión pública.A continuación se presentan los principales indicadores económicos correspondientes a la evaluación de la ley de bosque nativo. En la Tabla 6 se observa que el proyecto privado de manejo de los bosques tiene un VAN negativo, aplicando una tasa de descuento del 10% (la TIR del proyecto es de 7.5%). El VAN aumenta en aproximadamente US$ 70 millones como consecuencia de las bonificaciones. Se utilizó una tasa de descuento del 10%, relativamente alta en la actualidad, debido a que no se incluye el valor de los bosques como activo inicial. Desde la perspectiva fiscal, la ley de fomento tiene una tasa de retorno de 5,5%, lo que representa un proyecto atractivo considerando las opciones de inversión de largo plazo disponibles. La rentabilidad social es positiva aun cuando se aplica una tasa de descuento del 12%.Los bosques nativos presentan condiciones muy diversas en relación con su estado de desarrollo y sus opciones de uso, por lo que, en principio, sería necesario evaluar en forma específica muchas situaciones representativas para determinar la conveniencia de aplicar incentivos económicos que fomenten su manejo. Sin embargo, en este estudio preliminar se debió utilizar un modelo lineal para estimar el efecto global de la ley, con todas las limitaciones que implica representar en forma agregada una serie de casos particulares muy variables entre sí.La información base sobre la cual se aplicó el modelo de cálculo corresponde a las características de un recurso forestal definido por el Departamento de Manejo de CONAF, en el contexto de un programa de desarrollo institucional elaborado en torno al bosque nativo. En la evaluación económica se utilizaron parámetros conservadores para estimar el efecto global de la ley de fomento, en el sentido de garantizar resultados meridianamente estables ante cambios en los coeficientes sensibles del proyecto (lo que se verificó mediante el análisis de escenarios alternativos). En todo caso, el diseño de la ley de bosque nativo contempla bonificaciones diferenciadas que permiten focalizar la asignación de los incentivos, por lo que su eficiencia social debería ser mayor que los resultados obtenidos en el presente estudio.El proyecto de ley para la recuperación y el manejo del bosque nativo tiene como principal objetivo crear un recurso renovable que contribuirá al crecimiento económico futuro del país, mediante el uso sustentable de una cantidad importante de superficie forestal potencialmente productiva que hoy está prácticamente abandonada. Para ello, se requiere bonificar el manejo del bosque nativo y así impulsar la dinámica productiva y garantizar el abastecimiento industrial. Además, el fomento productivo, orientado en forma natural a las PYMES forestales, podrá generar una importante fuente laboral, especialmente apropiada para zonas rurales que tienen un nivel de sub-empleo permanente.A través de los planes que manejo acogidos a la ley, se obtendrá información más precisa sobre el efecto de las intervenciones silvícolas y de cosecha, se mejorará el perfil financiero de las inversiones requeridas para un manejo forestal adecuado, y se tendrán antecedentes para proyectar la oferta de productos maderables y no-maderables para el desarrollo industrial en lugares específicos. En forma complementaria, la participación en este mecanismo de fomento dará mayores garantías al propietario con respecto al usufructo de los bienes considerados en el plan de manejo. La ley también permitirá disminuir los conflictos sociales asociados al uso del bosque nativo. En conjunto, estos elementos permitirán aminorar los problemas estructurales que impiden generar una mayor riqueza para el país a partir del uso apropiado del bosque nativo, lo que justifica la participación del Estado con un rol subsidiario (sobretodo considerando que el fondo de fomento tienen una interesante rentabilidad fiscal y social).Mediante el fondo de fomento propuesto se espera lograr que los métodos de manejo forestal sustentable se apliquen en una superficie significativa de bosques nativos orientados a la producción. De hecho, se estima que con una inversión pública de 15 millones de dólares anuales se podrían acoger a este instrumento de fomento aproximadamente 50 mil hectáreas productivas por año. Este fondo también permitirá incrementar la cantidad y calidad de los bosques de preservación de propiedad privada, mediante actividades de preservación que tienen derecho a recibir incentivos pecuniarios. Para cumplir estos propósitos, el esquema de operación del fondo de fomento pretende resolver, mediante un análisis económico adecuado de las alternativas disponibles, cuál es el mejor uso social que le corresponde a cada bosque según sus condiciones particulares y qué nivel de incentivos corresponde aplicar para que el interés privado coincida con el bienestar de la sociedad.1 Valores estimados según los antecedentes obtenidos del "Catastro y Evaluación de Recursos Vegetacionales Nativos de Chile" (CONAF/CONAMA/BIRF, 1997).2 Para determinar el valor del recurso forestal se deben considerar todos los bienes maderables y no maderables que se obtendrán del bosque, y todos los servicios directos e indirectos que provee.3 El valor económico total de un bosque nativo está conformado por: bienes de uso directo (e.g., productos ma-dereros); servicios directos (e.g., ecoturismo); servicios indirectos (e.g., protección del hábitat); bienes y servicios potenciales (opciones de uso futuro asociadas a la biodiversidad), y bienes y servicios espirituales (asociados a la mera existencia del bosque).4 Se consideran tanto actividades productivas como de protección y preservación.5 En este estudio, se onsidera un período de 20 años para que se acoja nueva superficie al programa de fomento y se contempla bonificar el manejo forestal durante 40 años. Además, se asume que, en estado de régimen, se dispondrá de US$ 15 millones anuales para bonificaciones.