La agricultura en la OMC: ¿Qué pasa con la Ronda de Doha?

El año 2006 será decisivo para el futuro del comercio mundial de productos agrícolas: se cumple el plazo para la conclusión de la Ronda de Doha para el Desarrollo, que fuera lanzada formalmente en Doha, Qatar, en noviembre de 2001. La última reunión de los altos representantes de los 149 países miembros, la VI Conferencia Ministerial, se realizó en diciembre pasado y, pese a los magros resultados de las conversaciones llevadas a cabo durante 2005, no fue el fracaso estrepitoso que sólo semanas previas a la reunión muchos vaticinaron. Lo anterior, producto del compromiso de los miembros de cumplir con ambiciosos plazos para cada una de las etapas que faltan en el proceso de cierre de la Ronda a fines de 2006. El acuerdo logrado significó una salida que da el tiempo, si bien escaso, necesario para resolver la encrucijada en que se encuentran las conversaciones. La Ronda de negociaciones comerciales abarca un amplio conjunto de temas, además de los relacionados con las políticas agrícolas: acceso a mercado de bienes no agrícolas, servicios, normas de competencia, propiedad intelectual, entre otros. No obstante, la negociación de las materias agrícolas ocupa un lugar central en las conversaciones y se ha transformado en la piedra de tope para su avance. Lo anterior es coherente con la historia de la inclusión de estas materias en el ámbito multilateral: lo propio ocurrió en la negociación de la Ronda Uruguay (RU) (1986 - 1994), que por primera vez consideró disciplinas vinculantes para los países miembros respecto de aranceles a las importaciones, apoyos domésticos y subsidios a las exportaciones que afectan a productos agropecuarios. En esta ocasión el objetivo de los países en desarrollo (PED) es lograr mejoras efectivas en el acceso a los mercados de países desarrollados (PD), junto con reducciones también efectivas en las ayudas domésticas que distorsionan los mercados internacionales y la eliminación de los subsidios a las exportaciones. Si bien la RU fue fundamental para poner en la mesa de negociación, transparentar y delimitar a nivel multilateral instrumentos en las tres áreas mencionadas, los compromisos asumidos por los PD no les significaron mayores restricciones para continuar con altos niveles de protección, que limitan las posibilidades de acceso real de los PED a los mercados internacionales. La presente Ronda busca en particular mejorar las condiciones del sistema multilateral de comercio, no sólo en materias agrícolas, de manera que los PED también accedan a los beneficios de la liberalización comercial, tomando los debidos resguardos en consideración a los distintos niveles de desarrollo. En este contexto son los PD quienes deben hacer esfuerzos mayores en términos de apertura, lo que es especialmente difícil considerando la sensibilidad de los sectores agrícolas, compartida ampliamente. La lista de actores principales en esta negociación ha sumado nuevas agrupaciones de países que abogan por intereses comunes, además de aquellos que tradicionalmente lideran las conversaciones: Estados Unidos y la Unión Europea. En el ámbito agrícola destaca el G20, formado en agosto de 2003 por 21 PED1, que aboga especialmente por mejorar las condiciones de acceso a los mercados de PD. Es liderado por Brasil y a él pertenecen, entre otros, China e India. La inclusión de gran parte del mundo agrícola en desarrollo y la activa presentación de propuestas en todos los temas le han situado en un lugar central en las conversaciones. Otras agrupaciones relevantes son: el G33, integrado por PED (China, India, Indonesia, Pakistán, entre otros) que comparten los objetivos del G20, pero desde una trinchera más proteccionista; el G10, que agrupa a países ricos y muy proteccionistas (Suiza, Noruega, Japón, Corea, entre otros); el G90, que integra al Grupo Africano, los países ACP (PED del Asia, Caribe y el Pacífico) y países menos adelantados (PMA); y finalmente el grupo Cairns, formado por países a favor de la liberalización agrícola, que cumplió un rol central en la RU, aunque en esta Ronda ha mantenido un perfil más bajo. Chile, al igual que muchos países, pertenece a más de un grupo de interés. En la negociación agrícola ha participado activamente como miembro del G20 y del grupo Cairns. Actualmente existen propuestas para virtualmente todos los elementos que incluye la negociación agrícola y claramente se pueden identificar los países y grupos de países que están detrás de cada una de ellas. El resultado final, sin embargo, es bastante más complicado que encontrar el "término medio" para cada materia. Como ya se dijo, la negociación agrícola forma parte de un paquete más amplio, donde cada país tiene sus propios intereses que también influirán en las ofertas y resultados finales. A continuación se describen las principales características de las propuestas específicas en las tres áreas de la negociación agrícola: ayuda interna, acceso a mercado y subsidios a las exportaciones. La reducción de los aranceles es quizás el elemento más visible de la liberalización comercial. En esta ronda desde un principio se planteó que los aranceles mayores deberían reducirse en una proporción mayor, de manera de lograr acceso efectivo para los productos agrícolas que gozan de mayor protección. Este objetivo se lograría a través de una fórmula de reducción escalonada o con bandas, en que la reducción arancelaria sea mayor en los tramos o bandas superiores. A la fecha las negociaciones parecen converger hacia una fórmula que considere cuatro bandas con recortes lineales dentro de cada banda. A pesar de lo anterior, los principales actores de la negociación no han abandonado formalmente sus posiciones iniciales, divergentes respecto al tipo de recorte arancelario al interior de cada banda. En un extremo, Estados Unidos se manifestó desde los inicios proclive a usar una fórmula no lineal que permita reducir y hacer converger los aranceles (la llamada fórmula suiza). En el otro extremo, la Unión Europea se inclina por una fórmula lineal tipo Ronda Uruguay, en que se exija el cumplimiento de un promedio y un mínimo de reducción porcentual para cada banda, dando mayor flexibilidad para aplicar los recortes. La posición intermedia, promovida por el G20 es de cortes lineales parejos para cada banda. El cuadro siguiente muestra los rangos de los umbrales y reducciones porcentuales que están sobre la mesa para los países desarrollados. En el caso de los países en desarrollo, algunos miembros sugieren rangos más altos en los umbrales y menores reducciones (G20, UE, entre otros) o solamente reducciones menores usando los mismos umbrales de las bandas (Estados Unidos). En todo caso la fórmula para PED se definirá en función de lo que se resuelva para los PD. Como se observa, las diferencias por resolver en esta materia son importantes, en particular respecto a los recortes arancelarios. Por una parte Estados Unidos y el G20 son quienes proponen las rebajas porcentual es mayores, en tanto la Unión Europea y los países del G10 se inclinan por las rebajas menores y mayor flexibilidad. Adicionalmente, hay un conjunto de elementos que acompañan a la fórmula de reducción arancelaria: Algunos países proponen que se fijen límites máximos para los aranceles (Estados Unidos, la Unión Europea y el G20), en tanto otros se oponen totalmente a esta posibilidad (G10). Los límites arancelarios máximos propuestos para PD oscilan entre 75% y 100%, y para los PED, entre 100% y 150%. La negociación contempla, para todos los miembros, la posibilidad de excluir de la fórmula general de reducción a determinados productos "sensibles", siempre y cuando exista compensación. En este caso se deberá definir el número de sensibles permitido, el tipo de tratamiento especial y la forma específica de compensación. En términos de número de productos las propuestas ven desde el 1% al 15% de las líneas arancelarias. Adicionalmente, los países en desarrollo podrán establecer un determinado número de productos "especiales", que al igual que en el caso anterior podrán ser excluidos de la fórmula general. El número permitido de especiales, los criterios de selección y si deberá haber o no algún grado de apertura para ellos son temas que resta aún por resolver. La negociación contempla un mecanismo de salvaguardia especial especialmente diseñado para los PED para contrarrestar los efectos de aumentos excesivos de las importaciones. Entre otros aspectos, deberá acordarse el mecanismo de activación, la cobertura de productos y la duración de estas medidas. En esta materia se deben acordar dos fórmulas de reducción: una para la MGA (Medida Global de Ayuda), es decir, apoyo de Caja Ámbar2 y otra para el conjunto de los apoyos que generan distorsión denominado Nivel Global de Ayuda. Este último está compuesto por la MGA, más el apoyo de de minimis3 y la nueva4 Caja Azul. Ambas fórmulas deben ser estratificadas, es decir, aquellos países que realizan mayores desembolsos deben asumir compromisos de reducción mayores. Los valores base para la negociación son: los niveles consolidados de MGA en la RU, más un 5% del valor de la producción5 por concepto de Caja Azul6, más un 10% o 20% del valor de la producción para PD y PED7, respectivamente, por de de minimis. A la fecha existe consenso en establecer ambas fórmulas con tres bandas o estratos para los PD. En el caso de la fórmula de reducción de la MGA falta por precisar los umbrales de cada estrato y los recortes de los desembolsos. El cuadro N°2 resume las distintas propuestas: Tres miembros dan cuenta del 82% del total mundial de la MGA consolidada en la RU: la Unión Europea (43%), Japón (26%) y Estados Unidos (14%), y en consecuencia ellos deberán situarse en las bandas superiores de la fórmula. La Unión Europea y Japón ocuparían la tercera banda, Estados Unidos la segunda y el resto de los países la primera. Adicionalmente existe consenso en que los países de la primera banda con altos niveles de ayuda en relación al valor de la producción agrícola deberán hacer algún esfuerzo adicional de reducción (sería el caso de países como Suiza y Noruega). Falta por definir el tratamiento para los PED: si quedarán en la primera banda, o se establecerá un trato especial. Como se observa en el cuadro Nº 2, las diferencias en términos de reducciones propuestas no son dramáticas. En esta materia la UE y EE.UU. condicionan sus propuestas a cambio de lo que ofrezca el otro. Estados Unidos está dispuesto a reducir su MGA en un 60% a cambio de una reducción del 83% en las MGAs de la UE y Japón, y de 37% del resto. La UE, por su parte, ha señalado que su compromiso máximo sería de 70%. El G20 aboga por las reducciones mayores de ambos países. Al agregar a la MGA los potenciales niveles máximos de Caja Azul y de de minimis descritos previamente se obtiene el Nivel Global de Ayuda (NGA). El cuadro N° 3 resume las propuestas en este caso: Los umbrales están virtualmente acordados y falta definir las reducciones en cada banda. Considerando los niveles potenciales de NGA, la Unión Europea sigue encabezando la lista, con más del doble de los montos autorizados para Estados Unidos y Japón. Sobre esta base, la UE ocuparía la banda más alta; Estados Unidos y Japón la segunda y el resto de los países, la primera. Los PED ocuparían la primera banda o se generaría una banda adicional para ellos. Al igual que en el caso anterior, existe cierta convergencia en las demandas de reducciones. Estados Unidos exige un 75% de reducción para la UE y Japón, a cambio de reducir sus niveles en un 53%. La UE repite su oferta máxima de 70% y el G20 exige las reducciones más altas. Además de las fórmulas descritas, la negociación del capítulo de ayuda interna contempla: reducciones en los niveles de "de minimis"8 para PD y PED con MGA consolidada9, precisión de los criterios y reducción de las medidas de Caja Azul, y precisión de los criterios de las disposiciones de Caja Verde o permitidas, de manera de hacerlas más "amigables" con los objetivos del desarrollo. Es importante destacar que tanto las propuestas de la Unión Europea como Estados Unidos están fuertemente condicionadas por la Política Agrícola Común (PAC) y el Farm Bill, respectivamente. Los porcentajes de reducción en los desembolsos destinados al sector agrícola que actualmente están sobre la mesa lograrían sólo eliminar la brecha entre los niveles consolidados o permitidos y los presupuestos efectivamente determinados por las legislaciones internas correspondientes en cada caso, sin imponer restricciones adicionales. El tema de los subsidios a las exportaciones es el único prácticamente resuelto. Ya en agosto de 2004 los miembros habían acordado su eliminación total y sólo restaba determinar plazos, los que quedaron establecidos en diciembre pasado en la Conferencia Ministerial. Se dispuso la eliminación total de los subsidios directos a las exportaciones para fines de 2013, siguiendo un programa que deberá ser acordado. No obstante, ya se estableció que parte sustantiva de la reducción se deberá concretar en la primera mitad del período de implementación. Paralelamente, se encuentra n en la mesa de negociación otras disposiciones que pueden tener un efecto equivalente, estas se refieren a disciplinas relacionadas con los créditos a la exportación, la actividad de empresas comerciales del Estado y la ayuda alimentaria. El objetivo es eliminar cualquier elemento, presente en este tipo de medidas, que pueda significar desplazamiento comercial en desmedro de terceros países. Los mayores beneficios para Chile de un resultado exitoso de la Ronda de Doha provendrían de la eliminación de los subsidios a las exportaciones y las limitaciones efectivas a las ayudas domésticas, y del impacto que ello genere en los mercados mundiales de productos agrícolas. Si efectivamente se logra reducir las distorsiones, los precios de los productos agrícolas más subsidiados (cereales, carnes, lácteos, azúcar, entre otros) deberían incrementarse, evitando que países en desarrollo como Chile sean desplazados comercialmente por quienes subsidian. En términos de acceso a mercado, la estrategia chilena de suscripción de acuerdos comerciales bilaterales con acceso preferente a los principales mercados de exportación hace que los resultados de la Ronda sean, en alguna medida, de menor relevancia. En efecto, las concesiones que hagan nuestros principales socios harán que el actual margen de preferencia chileno se reduzca. Desde el punto de vista de los compromisos por asumir, éstos se restringirían a la reducción de los aranceles consolidados. De acuerdo a los números que actualmente están sobre la mesa, el grueso de los productos agrícolas, consolidados en un 25%, ocuparían la banda más baja o la siguiente, con un compromiso de reducción que difícilmente superaría el 30%. En consecuencia, el resultado final de la reducción resultaría muy por encima del 6% aplicado efectivamente en la actualidad. En un porcentaje similar debería reducirse el consolidado del trigo y la harina (actualmente en 31,5) y en un porcentaje bastante mayor el del azúcar (98%). Lo anterior sin considerar la posibilidad de utilizar las categorías de productos "sensibles" o "especiales" para alguno de estos productos, lo que permitiría un tratamiento especial. También en materia de acceso a mercado, Chile podrá eventualmente hacer uso del mecanismo de salvaguardia especial agrícola que se negocie. 1 Inicialmente eran veinte países. 2 La Caja Ámbar contiene todas aquellas medidas que se considera distorsionan la producción, precios o comercio y, en consecuencia, están sujetas a límite. 3 Apoyo distorsionante (Caja Ámbar) que no supera el 5% del valor de la producción en el caso de PD y el 10% en el caso de PED. 4 La Caja Azul incluye pagos directos desconectados del nivel de producción. En la RU se consideró que los efectos de distorsión de estas medidas eran mínimos, por lo cual no se comprometieron reducciones. La negociación actual contempla la modificación de los criterios de Caja Azul para incluir otros tipos de pagos directos (fundamentalmente los pagos contracíclicos de EE.UU.) 5 De un período de tiempo por acordar. 6 No obstante se acordó otorgar "flexibilidad" a aquellos países en que la aplicación de esta regla implique una reducción "desproporcionada" de la Caja Azul. Éste sería el caso de la CE. 7 Los porcentajes se d rivan de: 5% para ayuda a productos específicos más 5% para ayuda no referida a productos específicos, en el caso de PD y 10% para ayuda a productos específicos más 10% para ayuda no referida a productos específicos, en el caso de PD. 8 Los niveles actuales de de minimis son: 5% del valor de la producción para PD y 10% del valor de la producción para PED. 9 Los PED sin MGA, es decir que no utilizan la Caja Ámbar (como es el caso de Chile), no tendrían la obligación de reducir el porcentaje de de minimis.