Composición y distribución regional del gasto público en áreas rurales en Chile, 1996 - 2004.

Son numerosos los intentos llevados a cabo entre el Ministerio de Agricultura y la FAO, orientados a establecer un registro de contabilización del gasto público rural en Chile que resulte compatible con trabajos similares realizados en otros países de la región. Resultado de este esfuerzo ha sido la recopilación de un conjunto de antecedentes, que podrán pasar a integrar una base de datos que permita hacer comparaciones entre los países participantes. En consecuencia, el objetivo de este trabajo es difundir la información del gasto público rural trazable asignado por diversas instituciones públicas, que en forma continua ha sido recopilada y agregada en componentes por ODEPA desde el año 1996. Un aspecto adicional es el interés institucional por visualizar el nivel de equilibrio sociogeográfico con que se asignan los recursos hacia los espacios rurales del país, tomando como referencia para ello la subdivisión regional administrativa nacional. Este tipo de análisis está sujeto a una serie de limitaciones, que afectan a la trazabilidad como atributo de las cifras entregadas, y que en lo medular se vinculan a: la variabilidad en la definición y en los umbrales estadísticos que diferencian lo rural de lo urbano, así como la aceptación o no de espacios de transición; la decisión discrecional adoptada por las instituciones informantes por diferenciar y clasificar los montos asignados a los sectores definidos como rurales; la imposibilidad de dimensionar la asignación de gasto en los espacios rurales de montos provenientes de instrumentos no diferenciados en lo territorial, pero de amplio beneficio a la población rural. Programas como el de alimentación escolar, de gran relevancia en sectores rurales, puede ser citado como ejemplo. Este caso, junto a otros equivalentes, permite sostener que los montos trazables del gasto rural están subrepresentados con respecto a los efectivamente asignados y a los utilizados en ellos; los diversos criterios y fuentes de información utilizados por diferentes consultores encargados por FAO y los gobiernos para dimensionar el gasto público rural, y la escasa disponibilidad de información desagregada en la dimensión territorial a escalas geográficas subnacionales. De esta manera, la información que se presenta a continuación, más que una cuantificación afinada de los montos asignados a la ruralidad en cada año, intenta sentar bases estadísticas tendientes a definir las variaciones temporales, así como a conocer la composición y el eventual equilibrio presupuestario y territorial que el gasto presenta entre las componentes social, productiva y de infraestructura. El conjunto de la información recogida de las fuentes de información se desagrega en tres ámbitos principales de interés, tomando como referencia los lineamientos establecidos por la FAO. Éstos corresponden a: inversión social no directamente productiva, dirigida fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de la población rural por intermedio de la provisión de servicios; inversión en infraestructura de apoyo a los ámbitos social y productivo; inversión en fomento productivo destinada a actividades agropecuarias, forestales y pesqueras, de asignación tanto global como focalizada hacia los exponentes de pequeña escala de producción (fomento productivo global y focalizado). Las líneas temáticas de asignación de los gastos específicos, así como las instituciones encargadas de su administración y de la entrega de la información, se detallan en el anexo metodológico. Las cifras de los programas se presentan en pesos del año 2004, montos que han sido deflactados por el IPC promedio de los años considerados en este análisis. Dado que no todos los programas presentan presupuestos desagregados en términos espaciales, para analizar la distribución territorial del gasto se ha considerado como monto total para el análisis a la suma de los programas que efectivamente la consideran. La mayoría de éstos corresponde a inversiones en infraestructura, vivienda rural, subsidios de telecomunicación y transportes, además de los programas de fomento productivo agrícola, estos últimos fundamentalmente financiados por el Ministerio de Agricultura. Al respecto cabe destacar que la serie estadística disponible para el análisis regionalizado cubre el período 1997-2005, lo que implica un desfase de un año con respecto a las cifras disponibles para gasto público rural total. Sin embargo, para cruzar estos datos con otras variables, como el número de productores agrícolas y el PIB regional, se trabajó con las cifras de gasto promedio del período. El gasto rural que fue posible diferenciar por regiones representa el 42,9 por ciento del monto total promedio del período en cuestión. De acuerdo a la información entregada por el cuadro 1, el gasto público rural trazable alcanzó al 6,6% del gasto público nacional, considerando las cifras promedio para los nueve años comprendidos en el período 1996 - 2004. Ambas series muestran una tendencia general de crecimiento, aunque en algunos años presentan variaciones de signo opuesto. Se observa una tendencia a la disminución en la proporción del gasto destinado a los sectores rurales, si se compara con el gasto global. En efecto, el gasto público rural aumentó en el período en un 15,8%, mostrando una tasa promedio anual de 1,8%, mientras que el gasto público total lo hizo en un 47,3% y a una tasa promedio de 5,0%, durante el período señalado. En lo que respecta a la evolución del gasto rural agregado, se observan variaciones anuales relativamente suaves, negativas y positivas, en el crecimiento, con la sola excepción del fuerte incremento observado en el lapso 2001-2002, hecho que obedece a una importante inyección de recursos presupuestarios al sector de la educación. Por otra parte, la diferente tendencia que sigue el gasto rural con respecto al gasto total, que ha crecido en forma constante durante el período de análisis, obedece en parte al hecho de que una gran proporción del gasto rural está conformada no sólo por inversiones directas del Estado, sino también por diversos programas de postulación por parte de los beneficiarios, algunos de los cuales no logran asignar la totalidad de los presupuestos disponibles, dado el comportamiento en ocasiones errático de la demanda. La composición presupuestaria del gasto rural es una fuente de valiosa información, tanto para diagnósticos evaluativos acerca de la proporcionalidad con que los gobiernos invierten sus recursos públicos, como para eventuales reprogramaciones dentro de la búsqueda de marcos distributivos más equilibrados. Por ya algunos años la FAO ha estado sugiriendo monitorear ciertos parámetros temáticos, de manera que los aspectos sociales, los asociados a la infraestructura y al fomento del sector productivo no sólo estén individualmente cautelados, sino que también entre ellos se presente un cierto nivel de equilibrio. Sin embargo, queda aún bastante por definir entre los países acerca de la utilización de esquemas metodológicos compartidos que conlleven a clasificaciones plenamente compatibles, tanto dentro del marco presupuestario global como en las variables consignadas dentro de las tres componentes mencionadas. En el caso de Chile, las variables utilizadas, así como la clasificación orientada a determinar la composición del gasto, siguen un esquema metodológico trabajado ya por más de 10 años, hecho que permite sustentar diversas aproximaciones analíticas comparativas de carácter dinámico. Por otra parte, el nivel de detalle con que se presentan los datos en las tablas base (disponibles en el anexo estadístico) permite eventuales reacomodos tendientes a posibilitar análisis comparativos con otras experiencias o criterios de clasificación. Un primer aspecto relacionado con la composición del gasto rural se observa tanto en el cuadro 2 como en la figura 2, en los cuales se destaca que éste se encuentra asociado principalmente a programas de fomento productivo, fundamentalmente agrícolas y forestales, tanto de disponibilidad global como focalizados (su detalle se encuentra en cuadro 1 del anexo estadístico). La porción restante se ha dirigido a servicios de carácter social, básicamente educación, salud y vivienda, con algo menos de 30% del total, mientras que el 20% restante se ha asignado a inversiones en infraestructura vial, comunicaciones y servicios básicos. Cabe recordar que la información utilizada corresponde al gasto promedio realizado durante el período 1996-2004. Un segundo aspecto de interés se relaciona con la evolución del gasto desagregado según las tres componentes mencionadas. Tomando como referencia la información contenida en el cu adro 2 y la figura 3, llama la atención las desiguales tendencias durante el período, observándose un curioso patrón de comportamiento simétrico entre la dinámica del gasto en fomento productivo y la del financiamiento de programas vinculados a servicios sociales. Ambas curvas señalan una tendencia evolutiva contraria, casi geométrica, en los períodos de aumento y de decrecimiento entre los años 1996 y 2004. El significativo aumento en el gasto social en los años 2001 y 2002 es explicado por el fuerte incremento en inversiones extraordinarias en el sector educación, vinculadas a la puesta en marcha del sistema de jornada escolar completa. Es probable que las disminuciones observadas en fomento productivo e infraestructura durante ese período estén vinculadas a transferencias presupuestarias destinadas a contribuir al fuerte gasto mencionado en educación1. Con el objeto de visualizar eventuales asociaciones entre la evolución del gasto público en áreas rurales con la marcha de otros indicadores de importancia para el sector, el cuadro 3 entrega información relativa al PIB agrícola, a la población rural y a los ocupados en la agricultura. De esta forma, se busca explicar a través de la evolución de cada una de estas variables las dinámicas agregadas representadas por los diversos cruces que se expresan en la figura 4. Si se toma como referencia el gasto público por habitante rural, se observa que éste presenta una relación bastante estable durante el período, a pesar de lo errático en la variación de los montos anuales. Sin embargo, al entrar en mayor detalle en la marcha sectorial, se observa un significativo y sostenido aumento en los montos de la producción agrícola por habitante rural o por ocupado en la agricultura, señalando un claro aumento en la productividad. A modo de explicación, se puede mencionar que, aun cuando el gasto público rural agregado presenta una relación estable durante el período, el cuadro 2 muestra cómo los montos invertidos en la componente fomento productivo presentan una evolución sostenida y creciente entre los años 1996 y 2004, lo cual estaría influyendo, a lo menos en parte, en el incremento de la producción y de la productividad en el sector agrícola. Un indicador utilizado por la FAO para determinar la importancia relativa de la atención pública al ámbito rural es el Índice de Orientación Agrícola. Su función es establecer, a través de un indicador relativo, el peso que adquiere la relación entre inversión pública rural en fomento productivo y el gasto público total, con respecto a la relación que se da en el aporte del Producto Interno Bruto agrícola al Producto Interno Bruto nacional. El equilibrio teórico se daría cuando la relación es igual a 1. Una situación como la expresada en el cuadro 4, tanto para Chile como para América Latina, señalaría para ambos casos un mayor aporte porcentual del PIB agrícola al PIB total en relación al porcentaje que los gobiernos asignan al gasto productivo rural con respecto al gasto público total. Dado el carácter relativo que tienen las cifras, no es posible concluir si las situaciones son más o menos favorables. En efecto, los índices alcanzados por Chile son más altos que los que se señalan para América Latina y el Caribe en promedio, lo cual podría interpretarse como un tratamiento al fomento productivo sectorial más equilibrado con respecto al aporte del sector agrícola a la economía global. Sin embargo, valores más bajos en el índice también pueden ser interpretados como un proceso productivo sectorial más eficiente, toda vez que el aporte productivo del sector agrícola es mayor que el porcentaje del gasto en fomento productivo sectorial dentro del gasto público en su conjunto. Finalmente, el mayor o menor peso relativo que presente el sector agrícola dentro de la economía de los países influye también en los valores y umbrales en que se manifiesta el índice. En un país con una geografía tan compleja como la chilena, sobre todo por su extensión longitudinal, las cifras agregadas pueden esconder profundos desequilibrios en cuanto a su distribución dentro del territorio. En consecuencia, este intento por visualizar la distribución espacial del gasto rural busca conocer eventuales patrones de concentración o dispersión, tomando como unidad de desagregación las 13 regiones administrativas vigentes en el país. Tal como se señala en la metodología, el presente análisis incorpora únicamente los programas de los cuales se dispone de información desagregada en regiones, con un período de registro que se extiende entre los años 1997 y 2005. El monto promedio del gasto regionalizado en el período alcanza al 43,9% del total del gasto rural trazable. De acuerdo al cuadro 5, el total del gasto regionalizado presenta un crecimiento constante entre los años 1997 y 2001, mostrando una recuperación en 2004, luego de la caída que experimentara en los años 2002 y 2003.